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流动人口参选人大代表之分析
来源:潮州人大网 作者:江海 发布时间:2013-07-02 09:30:43 点击数:11234
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          兼具农民身份和工人职业双重属性的外来务工人员,已成为中国产业工人和城市居民社会重要的有机组成部分。当前在沿海发达地区,以农民工为主体的流动人口已占当地人口比例很大一部分。如在东莞,常住人口822万人,其中户籍人口是180多万,新莞人640万,比例达14。即便是在潮州这样的经济欠发达地区,根据第六次全国人口普查数据显示,全市流动人口达412633人,也占了全市常住人口的15.46%。流动人口对流入地经济和社会发展作出了巨大的贡献,但这一群体在流动过程中却丧失了许多本该拥有的权利,选举权和被选举权作为其中一项,亦未能得到充分保障。现实中流动人口选举权的实现几乎沦为空谈,从而逐渐沦为一个法定权利丰富但实有权利缺失的弱势群体。这种局面惟一的结果是令流动人口以他乡为壑,仅把自己当成一名过客,而不是理性的建设者。流动人口的选举权利不能流走,只有提高流动人口的社会地位,保障其享有平等的选举权和被选举权,才能真正地完善我国人民代表大会选举制度,才能有力推动社会主义民主政治健康有序发展。笔者认为,可以在各级人大代表中设定代表流动人口的一定比例,以保障流动人口能够有表达自身利益诉求的渠道,有实现劳动就业、社会保障、公共福利等方面权利的保障,有参与民主政治和融入主流社会的途径。

      现状——我国流动人口选举权实现之困境

在公民的基本权利体系中,最能体现国家认可公民参与政治生活的是公民所享有的政治权利。而在政治权利体系中,最基础和最首要的政治权利是选举权和被选举权。由于选举制度、户籍制度、流动人口自身特点等原因,我国流动人口选举权的实现仍存在种种障碍,实践中流动人口参加选举的比率非常之低。

流动人口选举权的行使主要包括回乡选举和异地选举两种形式。对于回乡选举,流动人口背井离乡多是因为经济的贫困和物质的匾乏,户籍所在地的选举活动尽管对其有一定影响,但如果行使选举权需要花费时间和金钱来回奔波,甚至可能因此失去工作,他们大多会选择放弃。虽然各地为了保障高参选率,鼓励流出人口采用委托投票形式参加选举,但实践中往往达不到原来的初衷,选民或选举组织机构应付了事,不严格按照程序办事,不能真正体现选民本身的意愿。

而关于异地选举,2010年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》修正案,对流动人口如何参加流入地县乡的直接选举问题并未做出规定。虽然全国人大法律委员会主张各地可以按照中央有关人大换届选举工作的文件精神,采取有效措施,保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。但实践中存在选民资格认定难、程序复杂等问题。参加异地选举,流入地一般均要求提供相关的户籍证明或选民资格证明,这就需要流动人口返回原籍所在地开具证明,考虑到时间和经济成本,现实性权益与期待性权益间的冲突与博弈,往往使绝大多数的流动人口选择了放弃。

      后果——流动人口利益诉求机制之缺失

选民参加选举的真正目的是试图通过选举,向政治体系输送能够代表自己利益的代言人,并通过一定的组织渠道、机制和程序来实现自身的利益。在我国,流动人口选举权无法得到保障,导致在各级人大代表组成中,没有可以代表流动人口利益的政治代表,流动人口的利益不能在国家的政策制定和规划过程中得到表达和体现。总体上看,流动人口大多为身处社会结构底层的弱势群体,利益诉求表达往往缺少通畅的渠道,合法权益维护也因自身文化素质欠缺而丧失了话语权。一旦自身权益受到侵犯,流动人口更多求助于以老乡关系为纽带而形成的组织。这种明显具有地域性、自治性、社团性和自发性的组织,维权往往管用,但易滋生矛盾纠纷,形成和谐社会中的不稳定因素,最终使维护自身利益的正当表达走入歧途。 一个群体如果长期处于主流社会的边缘,游离于政治体制之外,他们合理的政治诉求得不到表达和重视,这是很令人担忧的,不利于社会和谐。畅通的利益诉求表达渠道,是社会必要的安全阀,利益诉求表达渠道不畅、沟通失灵,必然导致民意堵塞使社会矛盾日益积累,影响社会的和谐稳定。因此,如何建立健全一套程序规范、科学公正、广泛参与的多元化的流动人口利益诉求表达机制,对于保护流动人口的合法权益,解决冲突,化解矛盾,协调各方利益,促进社会和谐,具有重要意义。

       路径——流动人口参选人大代表

从根本上讲,人民代表大会制度,是民意表达的基础制度,也是最重要的政治制度,人民选出能代表自己利益的代表参与国事,表达意愿。但目前的人大代表中,真正流动人口的代表只占其中一小部分,代言人十分缺乏。为此,笔者建议,可在各级人大代表中增加能够代表流动人口利益的代表比例,使流动人口有更多的话语权,以充分实现他们的政治参与,使其利益诉求在公共决策中得到表达和反映。为此,需要我们修改现行的选举法,完善选民登记制度、人大代表制度,还需要我们改革现行户籍制度,完善选举权行使中的救济制度,同时还要培养流动人口的选举意识等等。

1逐步改革户籍制度

户籍制度是新中国计划经济时期与当时的经济体制相配套的一项制度,随着我国以市场化为主导的经济体制的不断发展,户籍制度的弊端日益严重,户籍制度的改革也势在必行。要进一步推动城镇化发展,逐步改革户籍制度,清除城乡二元结构带来的利益矛盾,为流动人口融入城市从制度上设计通道。为了保障流动选民的选举权,户籍制度改革的关键还是在于确立以现居住地和工作地为标准,以使那些流动选民能够轻松地在其所工作的城市或者现居住地行使选举权,表达他们的政治诉求。

2保障流动人口异地参选

随着我国流动人口的增加,以及人们民主权利意识的增强,流动人口参加流入地选举将成为大势所趋。在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》暂未作相关规定的情况下,不妨地方先动,如可规定劳动及社会保障关系已有两年以上,有住房且已融入当地社会的流动人口,应该获得当地的选举权和被选举权。在这方面,东莞可谓先行一步,东莞的新莞人中,有省人大代表,在政策上充分鼓励新莞人参政议政,将自己群体的利益诉求通过参政议政表达出来。

3在代表名额分配上,设定流动人口代表比例

我国当前的人民代表大会的代表名额数量,是严格按照所在行政区域城乡户籍人口的数量来进行分配的,而且在总数被确定后,原则上不会再发生改变。在珠三角地区,流动人口超过户籍人口,甚至是户籍人口几倍、十几倍,已经成为很普遍的现象。严格按照户籍分配代表名额,实际导致了入选的人大代表结构与当地的人口结构严重不符,也使流动人口的利益未能得到充分表达。为此必须在各级人大代表名额分配上,设定一定比例,从流动人口中选举产生。

4提高流动人口自身的选举权意识

流动人口大多数处于社会底层,流动性大,流动次数频繁,这些特点都决定了他们习惯只看眼前的短期效益,不关注长远利益。在选举权的行使上也并不看重选举的长期效益,意识不到自己通过行使选举权选举出来的代表对于维护自己的合法权益和解决自己的社会生活需要面临的问题,如社会保障问题、工资问题、子女教育等问题的重要性。因此,要着力提高流动人口的政治参与意识与知识、技能等各方面素质,增强流动人口的责任感和权利意识。相关组织机构应该通过定期组织普法知识讲座、加大媒体宣传力度、提供免费法律咨询等形式,使权利意识观念在潜移默化中进入流动人口的头脑,提高他们政治参与的积极性,从而最终促进流动人口自主参加选举,保障选举权的实现。

5加强代表与流动选民之间的联系

如果选出代表后,选民与代表之间联系疏远,将会导致代表只是自身利益的代表,完全不代表原先推选自己当选为代表的选民的意见,选民的利益遭到严重的漠视。因此,当选的流动人口人大代表,要与流动人口选民建立稳固明确的利益关系,及时了解流动人口的动向,倾听流动人口的利益诉求。这样既能增进相互间的了解,又能起到互相间积极向上的感化作用,同时又能增强主人翁的责任感,更体现了相互间的关爱,有助于营造和谐的气氛。流动人口人大代表可开设针对流动人口的维权热线,为他们提供一个咨询和申诉的平台,以切实维护流动人口的合法权益。

(本文系广东省人大制度研究会第24次研讨会入选论文,作者单位:潮州市中级人民法院